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地方电子口岸建设现阶段特点及若干问题的探讨

发布时间:2011-05-25  文章来源:中国电子口岸数据中心长沙分中心  王东辉
(特别声明:本文非经中国电子口岸网站及作者本人书面授权,禁止任何媒体、网站或个人转载。否则将依法追究法律责任。)

  摘要:本文针对地方电子口岸建设过程中普遍存在的问题分析了地方电子口岸建设现阶段的特点,并基于现阶段的特点对若干具体问题提出了客观务实的解决方案和建议。
  关键词:地方电子口岸;建设;建议

  地方电子口岸是各地区以服务口岸通关执法为主,逐步向相关物流和商务服务延伸的“大通关、大物流、大经贸”统一信息平台,是中国电子口岸的延伸和补充,与中国电子口岸共同构成完整的国家电子口岸。地方电子口岸的本质是利用网络和信息技术,为各地区口岸管理部门和进出口相关企业创造“政府管理严密,企业运作高效”的和谐多赢环境;终极目标是建立本地区的大通关公共数据中心,并通过中国电子口岸实现全国范围内的互联互通,为本地区进出口相关企业提供便捷高效的“一卡通”、“一站式”服务。
  然而,地方电子口岸的建设必然是一个循序渐进的历程,由于现实环境所限,注定要通过一个较为长期的发展和积累,才能实现新的飞跃。因此,树立和落实科学发展观,坚持从实际出发,解放思想,认真探索并掌握地方电子口岸建设现阶段的发展规律,对于指导地方电子口岸建设具有非常重要的现实意义。
  1 地方电子口岸建设的现状和存在的问题
  1.1 发展现状
  地方电子口岸的建设自从2003年启动以来,国务院领导大力推动,各地方政府积极响应,取得了一定的进展,但从整体上来看,各地发展很不平衡,存在明显的三个梯队:
  一是以宁波、青岛、上海、广州、天津、广西为代表的沿海沿边地区,已经完成了实体平台一期工程的建设,正在酝酿或正在实施进一步地发展;
  二是以重庆、江西、安徽为代表的少数内陆地区,正在进行或已经实现了实体平台首期工程的建设;
  三是大多数进出口依存度相对较低的内陆地区,基本上还处于观察研究、沟通协调、确定建设运营模式、制订规划等准备启动实体平台建设的阶段。
  1.2 存在的问题
  笔者结合湖南电子口岸建设的推进过程及对重庆、江西、天津等在三个梯队中具有代表性地区的调研结果,认为在某个层面来说,先走一步的地方电子口岸建设的进一步发展和正待起步的地方电子口岸建设面临着共同的问题:
  1、缺乏统一的建设理念。
  由于电子口岸建设是一项新兴的事业,没有现成的经验和模式可以借鉴,也没有一套相对成型和完备的建设理念来指导实践。如对地方电子口岸建设的发展环境、地方电子口岸建设的发展阶段、地方电子口岸建设的推进节奏等认识不统一,各地均处于边实践边摸索的过程中。
  2、对地方电子口岸面临的复杂环境缺乏深入而现实的分析。
  主要表现在现行体制下,在推进地方电子口岸建设的进程中,对如何正视和协调统一直属海关所代表的中央事权和地方利益的冲突尚欠缺分析,把握不准在地方政府统一领导下,发挥直属海关事实上的主导作用的落脚点。
  3、对碰到的困难和问题缺乏灵活务实的应对措施。
  突出表现在对碰到的困难缺乏根本性质上的分析和区分,应对措施不切实际,急于求成,超出参与各方的现实承受力,激化矛盾,使工作陷入停顿甚至推诿扯皮。

  2 地方电子口岸建设现阶段的特点
  地方电子口岸的发展现状和存在的问题迫切需要我们按照科学发展观的要求深入认识和掌握地方电子口岸建设现阶段的特点,从实际出发,不断探索发展的规律,推动地方电子口岸建设向前发展。分析地方电子口岸建设现阶段的特点,不能回避目前的口岸管理体制因素。在我国现行的口岸管理体制下,口岸的管理职能是分布于海关、商务、国税、外汇、检验检疫等部门,大通关的相关数据更是分布在包括上述行政管理部门在内的商业银行、码头、港口、航空、货代、船代等进出口领域相关企业的内部管理系统中,要把这些部门和单位的大通关相关数据和核心流程及相关的物流和商务服务流程整合到地方电子口岸平台上来,必然要遇到现行的管理体制、传统的管理理念、客观存在的部门利益、信息化建设的基础等因素的阻碍,有些矛盾可以通过加强组织领导、宣传教育、沟通协调、平等协商来予以解决,而有些矛盾则只能亟待通过管理体制大创新、行政架构大调整来自然消除。考虑上述因素,笔者认为地方电子口岸建设现阶段具有如下特点:
  1、国家实施“以信息化促进工业化,以工业化带动信息化”的新型工业化发展战略,为地方电子口岸的发展创造了良好的宏观发展环境。
  2、国际贸易便利化趋势的发展、口岸“大通关”机制的建立、“大监管”战略的实施以及政府“单一窗口”的建设对地方电子口岸的发展提出了迫切的现实需求。
  3、现代网络和信息技术的迅猛发展为地方电子口岸建设提供了坚实的技术基础。
  4、参与各方客观存在的利益格局、传统的管理理念等对地方电子口岸建设的发展形成了阻碍。
  5、各地直属海关所代表的中央事权和地方利益的矛盾使地方电子口岸的发展环境更为复杂。
  6、口岸各相关单位信息化程度的差异较大,整体水平不高,使得地方电子口岸建设面临着薄弱的整合基础。

  3 地方电子口岸建设现阶段需处理好的若干具体问题
  充分认识和尊重地方电子口岸建设现阶段的特点,我们在工作中应该以科学发展观为指导,胸怀全局,客观务实,求同存异,有所为有所不为,坚持先易后难、从无到有的方针,分步实施,循序渐进,重在发展。在发展中培育理念,锻炼队伍,达成共识,不断解决和克服非体制性的困难和矛盾,以“企业迫切需要,领导重点关注,对地方开放型经济有重大促进作用”为标准开发联网应用项目,逐步积累,形成规模,壮大影响。在实际工作中,需要认真处理好如下具体问题:
  3.1 关于地方电子口岸的建设领导体制和建设运维模式。
  地方电子口岸建设的现实情况是:“国家口岸办”和“国家电子口岸办”均设在海关总署;中国电子口岸的建设和运维机构——“中国电子口岸数据中心”也设在海关总署;地方电子口岸的联网应用项目绝大部分与直属海关密切相关,很多项目实际上就是直属海关把关和服务职能的拓展和延伸;直属海关还肩负着既为国把关又为地方开放型经济服务、妥善处理中央事权和地方利益矛盾的重要职能。因此,坚持在地方政府领导和各相关单位积极参与下的直属海关主导性参与权,是直属海关当仁不让、义不容辞的责任。那种出于调动其他参与部门积极性的良好初衷而模糊甚至不支持直属海关主导权的做法实际上是一种不顾实际、一相情愿的行为,非但达不到期望的效果,反而会使掌握重要大通关数据和大量联网应用需求的直属海关陷入无法定着力点的尴尬和被动局面,客观上使得地方电子口岸的发展失去方向。在笔者参与调研的几个地方电子口岸的发展过程中,无一例外地表明:在建设领导体制和建设运维模式上坚持和落实直属海关主导权,地方电子口岸就顺利发展;反之,则停滞或走弯路。
  因此,在地方电子口岸建设的组织领导体制和建设运维机制上,如何在地方政府的领导下,坚持直属海关事实上的主导权,值得我们深入思考和探索。笔者认为:一是在中央层面,海关总署应该充分发挥“国家口岸管理办公室”和“国家电子口岸建设协调指导委员会办公室”的职能,在《关于加强电子口岸建设的通知》(国办发〔2006〕36号)的基础上,更为清晰地明确在地方政府领导下、直属海关事实上的主导权,为直属海关的主导性参与创造良好的政策环境;二是在直属海关层面,要坚持开放的心态和依法行事的原则,准确把握把关和服务的平衡点,反对完全封闭不作为和无原则开放乱作为的两种极端行为,与地方政府和参与各方加强沟通,主动宣传,增进理解,智慧地化解矛盾,准确把握合作共建的着力点,坚持并掌握地方电子口岸建设组织领导体制和建设运维机制中事实上的主导权;三是在实际建设过程中,要重视技术对业务架构和行政结构的先导性,在地方电子口岸实体平台建设和联网应用项目建设的技术实施模式上认真规划,确保“三统一”原则的落实,依法保护直属海关在当前和将来变革中的执法主动权,正确处理好中央事权和地方利益的矛盾,促进地方电子口岸健康有序、可持续地和谐发展。
  3.2 关于建立大通关公共数据库与建设具体联网应用项目的关系。
  在实际工作中,有一种思维趋势和行为困惑着地方电子口岸的起步和发展,即机械地把建立大通关公共数据中心作为建设的切入点,盲目和不切实际地要求各部门各单位把大通关相关数据立刻整合到地方电子口岸的公共数据库中来,发觉因为客观存在的部门利益和行政体制等的影响而难以一时实现后:一是强行“攻关”,把精力和时间浪费在一些现阶段难以逾越的现实障碍上,破坏地方电子口岸发展合作多赢的和谐环境,客观上阻碍地方电子口岸的稳步发展;二是犹豫退缩,认为地方电子口岸作用不大,对地方电子口岸的发展失去信心。
  笔者认为,在地方电子口岸建设过程中我们应该坚持“以需求为导向,以应用促发展”,从“企业迫切需要,领导重点关注,对地方开放型经济有重大促进作用”的联网应用项目入手,按照“平等协商,共建共享”的原则,有的放矢地整合具体联网应用项目所涉及到的部门数据和资源,坚持具体联网应用项目与大通关公共数据库的建设因果相依,同步发展,一个项目一个项目地逐步积累;在整合原有数据的同时注意对各联网应用项目所产生的新数据的整理和管理,逐步壮大地方电子口岸的公共数据库。
  3.3 关于“虚拟平台”与“实体平台”。
  地方电子口岸平台,是指支撑地方电子口岸各联网应用项目的基础网络架构、存储系统和网络安全系统。在国务院领导推动地方电子口岸建设的前期,各地方政府为了积极响应并快速跟进,在着手调研本地需求、制定规划的同时,直接利用中国电子口岸的网络和技术设备以及资源,开通了地方电子口岸门户网站,建立起所谓的“虚拟平台”,并将中国电子口岸在全国推广使用的“出口收汇”、“进口付汇”、“出口退税”、“网上支付”等联网应用项目的登陆界面加上地方电子口岸的标记,封装成地方电子口岸的联网应用项目来运行,的确起到了宣传鼓动和树形象、造声势的作用。但“虚拟平台”的作用也仅止如此,只应该是推动建设前期的一个匆匆过客,希望依靠它来支撑本地的联网应用项目建设是不现实的,因为中国电子口岸的职能是负责中央各部委之间的联网应用项目建设,其技术和人力资源都无法承载各地方电子口岸建设的个性化需求。所以,对有实际应用需求的地区来说,应该果断投资建立部署在本地并与中国电子口岸互联互通的本地方电子口岸实体平台,来支撑本地方电子口岸联网应用项目的开发部署和平稳运行。
  因此,从根本上来看,地方电子口岸平台并没有“虚”和“实”之分,只有“有”和“无”、“大”和“小”之别。
  3.4 关于地方电子口岸实体平台的投资规模和发展速度。
  已经建立了实体平台的地方电子口岸尤其是沿海地方电子口岸的政府投资基本上都在几千万人民币以上,少数甚至过亿,使得尚未起步的地方政府尤其是财政不甚宽裕的地方政府误认为要建实体平台就一定要巨额投资,因此总是犹豫不决,难以定夺,造成如公共保税仓、特殊监管区等客观存在的联网应用需求因缺乏基础平台的支持而不能启动开发或部署。
  事实上,实体平台的规模因应用需求和业务量的多少、联网范围的幅度而可大可小。笔者认为,实体平台建设的起步不能贪大求全、一步到位,要根据实际需求,量力而行,控制好起步规模和发展速度,建设既满足当前应用需求又可根据发展情况而不断扩展的实体平台。这样一是可以降低起步门栏,便于推动地方电子口岸建设一步一个脚印地取得实质性进展;二是避免摊子铺得过大、投资规模与产生的后续效果不成正比,而引起各方对地方电子口岸建设提出诟病和质疑,客观影响其可持续发展。
  3.5 关于电子口岸各地方数据分中心的作用
  中国电子口岸数据中心各地方数据分中心,是在数据中心指导和直属海关领导下对外提供联网服务的高科技事业单位,于2003年伴随着地方电子口岸建设的启动应运而生,主要职能是推动和参与地方电子口岸建设并依法代表中国电子口岸对地方电子口岸的安全管理、数据标准和身份认证实行统一指导,确保地方电子口岸建设中“三统一”原则的贯彻落实。它上联中国电子口岸数据中心,内联直属海关各处室,外联进出口企业和单位,横向联系口岸和地方政府各相关部门,直接参与地方电子口岸的建设和管理。
  各直属海关和地方政府应该创新体制和机制,充分利用数据分中心的特殊地位和高科技事业单位的灵活机制,统筹口岸业务和信息资源,扎实推动地方电子口岸建设顺利发展;各地数据分中心应该深入把握所肩负的职能和所处的特殊位置,扬弃传统的技术和业务管理思路,不断强化和落实“四个服务”(即“为国家宏观经济发展服务、为海关建设服务、为电子口岸成员单位服务和为广大进出口企业服务”)的理念,努力探索并掌握其与海关和口岸传统职能的内在联系,加强海关内外部的沟通和协调,争取各方的理解和支持,按客观规律办事,创新管理理念和工作思路,与参与各方和谐相处,团队制胜,共享成果,在地方电子口岸建设的推动和管理方面发挥重要而积极的作用。

  地方电子口岸建设将会是一个较为长期的过程,尤其需要我们在推动的过程中树立和落实科学发展观,既不等不靠又不急不躁,坚持以人为本,统筹局部与整体,统筹眼前与长远,统筹电子政务和电子商务及物流,统筹口岸执法和联网服务,实事求是,解放思想,不断探索和掌握地方电子口岸的发展规律,促进地方电子口岸建设全面、协调、可持续发展。