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三源流视角下的电子口岸建设

发布时间:2011-05-23  文章来源:中国电子口岸数据中心拱北分中心 罗宁
(特别声明:本文非经中国电子口岸网站及作者本人书面授权,禁止任何媒体、网站或个人转载。否则将依法追究法律责任。)

  【内容提要】1998年由海关总署和国家外汇管理局牵头启动口岸电子执法系统建设(即电子口岸前身,以下均直接称为电子口岸[1]),由于面临解决特定历史时期迫切现实问题的压力,以及受到高层领导的直接关注,该系统得以被迅速建设、实施。该系统实施后取得了显著成效,并由此掀开电子口岸建设的大幕。本文试以约翰•W•金登的三源流理论为视角,从问题、政策、政治三个源流回顾电子口岸建设的触发过程,分析电子口岸建设是如何被决策者关注以进入政府议程,进而成为备选方案并得以被实施的。在此基础上,本文依据同样的理论视角分析当下电子口岸建设所面临的问题、政策、政治三个源流的演变及现状,通过与触发建设时上述三个源流状况的对比,分析电子口岸目前面临的困境,进而提出相应的对策和建议。

  【关键词】 三源流 电子口岸 建设

  我国电子口岸建设从1998年开始开发建设至今已经有12年的时间了。12年间中国电子口岸经历了从无到有,从小到大的发展历程,截至2009年全国已经有47万多家入网企业,上线运行项目累计达到500多个,并与数十家部委、银行、机构实现了互联互通[2],对提升政府部门执法能力以及便利企业通关发挥了积极作用。然而,在经过一段时期的高速发展后,电子口岸建设也面临着进一步发展的困境,本文将以三源流理论为框架,通过对电子口岸触发时期以及当下所面临的不同形势的对比,思考制约电子口岸发展的深层次因素,进而提出相应的政策建议。

  一、 三源流理论的基本内涵
  为了解释为什么某些问题容易受到决策者的注意,而另一些问题却容易被决策者忽视,美国政治学学者约翰•W•金登以Cohen、March和Olsen在1972年共同创建的“垃圾桶决策模型”为基础,经过深入研究,得出结论称政策并不总是理性行为的结晶,因为决策主体很少评估和系统地对比许多备选方案,并提出了问题源流、政策源流和政治源流三个概念(the problem stream,the policy stream,the political stream)。他强调上述三者虽然是独立存在,但却相辅相成,如同溪流一般,最终会在特定的时间和地点汇聚在一起,而且只有当上述三个源流汇聚时,某个问题获得决策者高度关注的可能性才会大大提高,这就是三源流理论,具体而言三源流是指:
  (一)问题源流。社会上的问题林林总总,各种问题汇聚成不同的问题源流,问题在四处漂流,但并不是所有的问题都能够转化或上升为政策问题,问题要转化或上升为政策问题必须受到决策者的关注。约翰•W•金登指出,是否为政策制定者关注取决于官员了解实际情况的方法,而官员们了解实际情况方法有三:一是通过统计及统计分析结果;二是重大事件或危机事件等的发生;三是对现行决策的主动(决策主体发动的政策效果评估)或被动(群众的反映等)评估结果。
  (二)政策源流。针对存在的公共问题,公共决策主体的成员们,包括行政机关官员、人大代表、专家学者等,均会提出各种不同的意见和主张,这被称为“在‘原始的政策鲜汤’周围漂浮着多种意见主张” 。这些意见主张通过听证会、座谈会和论文等多种方式得以试验和检验后,或保持不动,或被合并为新的提案,或被取消,最终在一定的选择标准下,其中的少数意见主张引起了决策主体的重视。
  (三)政治源流。政治源流主要有三个构成要素:一是国民情绪,即国民对决策问题的整体看法。当决策主体意识到或回应国民情绪的变化时,通常会在决策时相应做出调整。二是利益集团的压力。决策主体对问题的界定会受利益集团的支持或反对态度所左右,如果利益集团间的意见相冲突,决策主体会设法维持对立双方之间的平衡。三是决策主体自身的变化。如决策主体人员的变动、换届、相当一部分决策主体成员态度的突然转向或表达等。
  (四)政策之窗。三源流理论认为,当问题、政策和政治源流在一个特定的时间汇合在一起时,政策问题就会被提上议程,这个时间点被称为“政策之窗”(policy window)。当“政策之窗”来临时,决策主体、利益集团等都会迅速抓住时机开始行动,以使公共决策尽快出台,或努力使公共决策更加符合本集团的利益。

  二、 触发电子口岸建设的三源流分析
  (一)问题源流
  从1996年开始,骗汇、逃税行为逐渐在我国变得猖獗起来,大量外汇被套取并用于走私,直接冲击国内经济秩序。据媒体报道“在国务院组织开展的打击走私、骗汇、骗退税专项斗争中,海关发现的假手册、假单证和假印章现象(以下简称“三假”)非常严重,据统计在外汇部门报送海关复核的报关单中85%都是假的”[3],这种骗汇、逃税的行为在1998年达到高潮,据时任中国电子口岸数据中心总工程师曾燕珲介绍,1998年我国走私骗汇现象严重到1天的外汇流失金额可高达2亿美元。1998年我国全年的外贸顺差是435亿美元,而外汇顺收仅有47.8亿美元,近400亿美元的外汇从非正常渠道流失[4]。上述流失的外汇不仅降低了我国的外汇储备,而且又成为在国际市场进行走私的资金,反过来转变为走私货物进一步冲击国内市场,可以说此时由虚假单证导致的骗汇、骗税行为已经成为严重危害国家经济运行的突出问题,受到国家高层领导的关注。
  而恰在同期亚洲金融风暴开始从泰国生发,之后以迅猛的态势波及到菲律宾、香港、韩国和日本等国家和地区,同时也对我国国内的经济形势产生了严重冲击。为应对金融危机,中央政府一方面实施积极的财政政策,扩大国内需求;另一方面采取有力措施整顿国内经济秩序,举措之一就是于1998年7月召开全国打击走私工作会议,部署在全国开展大规模反走私专项斗争,而打击骗汇、逃税行为就是具体内容之一。由此问题源流已经逐渐演变成熟。
  (二)政策源流
  针对上述问题源流存在多种解决方案的争论,一种方案认为要进一步提高单证的防伪能力,同时缩短复核周期,但是考虑到此前海关、外汇管理局和国税总局为了防范假单证,从高科技防伪油印到防伪标识已经做出了诸多努力,然而虚假单证却愈来愈多,且受到成本、效率等其他因素的制约,该方案的成效受到质疑。
  另一种思路认为该问题的产生主要来源于海关与外汇管理局之间的信息脱节,如果海关建立并向外汇管理局提供企业进出口电子底账,由其在签发外汇核销单时进行联网实时核查,则可以从根本上防范虚假单证的问题。而海关和外汇管理局作为当时国务院部门中信息化建设开展较好的单位,其内部信息系统也已经具备进行联网核查的技术基础。更为重要的是,这种方式对于所涉及到两个单位来说,都是只有好处没有坏处,具有可以采纳的一致性基础。因此建立电子底账,实施联网核查成为明确且得到相关方共识的首选方案。
  (三)政治源流[5]
  1998年3月,以朱镕基为总理的新一届政府正式上任,该届政府上任伊始就面临着应对亚洲金融危机的艰难局面。为了整顿国内经济秩序,史无前例地由中共中央和国务院共同召开全国打击走私工作会议,做出打击走私、骗汇、逃税犯罪的部署。因此该届政府对于能够从机制层面杜绝骗税、骗汇行为,进而稳定经济形势的举措可以说是“求贤若渴”。此外,朱镕基政府一直致力于“减员增效”,不断提高政府效能,在其任内首次设立国家信息化工作领导小组,并亲任组长,积极推行电子政府建设,这种建立电子底账,实施联网核查的方案正符合电子政府的建设思路,因此可以说政治源流也已经具备。
  (四)三源流的结合与政策之窗的开启
  在我国这样条块分割的行政管理体制下,行业信息部门化、部门信息私有化是非常普遍的现象,因此在部门之间进行数据共享一直是难以推动的工程。然而电子口岸却因为上述问题、政策和政治源流的汇合,出现了政策之窗。
  1998年海关总署向国务院汇报关于希望相关部门联合起来共同建设口岸电子执法系统的设想,国务院领导对此高度重视并要求立即组织实施。之后,在短短两个月里海关会同外汇管理局组织研发人员日夜加班,开发出“进口付汇报关单联网核查系统”[6]
  1999年1月1日起该系统在全国推广后,在短时期内即取得明显成效。表现为:1、贸易顺差和顺收趋于平衡,1998年我国贸易顺差435亿美元,同年外汇顺收只有47.8亿美元。该系统启用后1999年贸易顺差293亿美元,而外汇顺收上升到235亿美元,到2000年则趋于平衡。2.“三假”案件减少,1996年全国海关查获的“三假”案案值为人民币7亿元,1997年为14.7亿元,1998年为21.2亿元。1999年该系统启用后“三假”发案率大幅下降,案值只有3.1亿元,2000年则基本为零。3.促进海关税收大幅增长,该系统实施后,很大程度上切断了走私的外汇资金渠道,使走私活动受到极大地遏制,因此,也促进了海关税收大幅增长。据海关统计,1998年海关税收879亿元,  1999年上升到1591亿元,2000 年突破2242亿元,连年保持海关税收大幅度增收[7]
  由于第一个项目成效异常显著,也为后续电子口岸建设开启了政策之窗, 2000年7月,国务院决定,由海关总署牵头,会同外经贸部等12个部委联合共建电子口岸,2000年12月,电子口岸在全国正式建设推广。

  三、 三源流的演变对电子口岸发展的影响
  政策之窗开启后,除非问题被彻底解决,否则三个源流在汇合之后并不会就此停止流动或者消失,而是会继续发展演变,因此由其汇合所形成的政策之窗,也不会一直开启下去,当政策之窗关闭后,问题得到关注并解决的可能性就显著降低,这也可以解释当下电子口岸建设为何面临困境。
  (一)问题源流的演变
  触发电子口岸建设的问题主要表现为部门间信息封闭孤立,导致信息流断裂和脱节,从而在客观上形成了管理的漏洞。由于在特定形式下,这些漏洞造成了严重的损失,以至于引起管理单位内部乃至更高层面领导的警觉和关注,所以这类问题被迅速地界定出来。但是随着上述修补信息流程的任务完成后,电子口岸所面临的问题就从单纯的“信息共享”逐渐演变为:以“信息共享”为基础的相关部委间业务协同建设以及针对市民和企业的“单一窗口[8]”建设。这个任务的转变意味着电子口岸建设已经进入了政府工作流程优化、整合、提升的阶段。而从我国实际情况来看,对于现实的、严重的、领导关注的问题,政府总是能够迅速响应,并取得立竿见影的效果。但是对于改善和优化自身工作,为民众、企业提供更优质服务之类的问题,则因为失去了现实压迫性,总是难以得到迅速的回应和解决,也即电子口岸建设由于失去了“现实紧迫性[9]”,从而降低了进入政策议题的可能性。
  (二)政策源流的演变
  随着问题源流从严密监管向便利贸易、优化服务演变后,政策源流也从原来的清晰明了,同时被相关各方共同接受逐渐演变为模糊、不确定以及被相关各方抵触。因为当问题流演变为如何便利贸易开展后,其所指向的政策方案就涉及两个重要因素:一是需要对所涉及到的相关单位的工作流程进行整合优化。众所周知在我国政府中有流程就有权力,如果没有流程就意味着在这个过程中丧失了权力,也就是说流程改革就是权力的再分配。二是由谁主导?当前我国政府中行业信息部门化,部门信息私有化,乃至于部门信息利益化都是较为普遍的行为,所以整合就涉及到利益的再分配,而谁主导就意味着谁更有得利的条件和机会。由于涉及部门甚至个人的权力和利益,利益相关方定然是“锱铢必较”,这就必然导致建设方案难以达成一致。这也就是海关总署提出的电子口岸建设“统一认证、统一标准、统一品牌”的 “三统一”原则始终不能得到贯彻的原因所在。
  (三)政治源流的演变
  电子口岸建设于1998年开始触发,建设过程中得到时任总理朱镕基、副总理吴仪的持续关注[10],这对于尚且没有建立专门领导协调机构的电子口岸建设来说尤为重要。但是随着2003年朱镕基政府的换届,以及2008年吴仪副总理的退休,国务院层级领导对于电子口岸建设的关注就很少见诸于报端。
  在吴仪副总理的推动下,2005年国务院成立了国家电子口岸建设协调指导委员会,从笔者目前掌握的信息来看,尽管该委员会是国家层面所成立的唯一一个跨部门电子政务项目协调机构,但是考虑到其主任委员由国务院一名副秘书长担任,而电子口岸建设涉及到各部门间流程优化与整合难度之大,则该协调指导委员会的推动力量就明显不足了。
  从国家层面来看,2008年进行的大部制改革,取消了国务院信息化办公室,将其职能归入工业和信息化部,这直接导致我国电子政务进入"重要机构缺位"时代。就目前我国的电子政务现状而言,电子政务建设需要统筹规划,强力推行,需要开展大量的统一领导和组织协调工作,需要体现政府意志,将这些工作归口于国务院一个具体业务部门来负责,显然是勉为其难。可以估计的是工业和信息化部可以很好地贯彻“以信息化带动工业化,以工业化促进信息化”的思路,促进工业领域的信息化建设,但是如此职责划分却肯定会导致电子政务建设的削弱,这也会直接影响电子口岸建设进一步向深层次发展。

  四、 对策和建议
  以上对于电子口岸建设和发展三源流的演化分析表明正是由于问题、政策与政治三大源流的汇合促成了电子口岸的产生和初期快速发展,同时也正是上述三大源流的进一步演变导致了政策之窗的关闭,进而导致电子口岸建设进入目前所面临的徘徊困境。然而通过上述三个源流现状的分析也为我们采取措施廓清了思路。
  (一) 转变外部竞争压力和内部企业需求为现实动力,促进问题源流的成熟。
  细究电子口岸建设的动力主要包括3个方面:第一是来自政府部门自身的动力,包括两个具体来源,一是要解决现实存在的管理问题的压力,二是政府本身对于行政绩效的追求。第二方面是来自社会(主要是企业)的动力。第三是来自国际环境下竞争压力的推动。这三方面动力分别代表了电子政务的提供者、使用者以及外界环境,正是这三方面动力的合力推动政府主动去收集、接受相关信息,进而界定并解决问题。其中第一个方面的动力,在此不作讨论,就第二个方面而言,同样包括两个具体来源:一是社会公众(主要是企业)以用户角度提出需求,要求政府提供更加优质、便捷、廉价的服务。毕竟企业现在面临电子商务的示范以及国际视野的比较,其要求也必然提升。此外由于企业受竞争压力的影响也极为希望政府能够进一步提高工作效率,降低企业在接受政府管制方面的成本,从制度层面提升企业的竞争力。二是以主权者参与的形式出现,只要公众(企业)能够参与电子口岸发展的决策和监督,发出自己的声音,电子口岸也就获得了来自社会的直接支持,其推动力是持久而强大的。因此要强化电子口岸建设的推动力就必须要切实关注企业作为用户的需求,而不是仅仅关注政府部门进行管制的需求,同时要认真贯彻我国的执政理念,引入公众的积极参与。正如国家信息化专家咨询委员会周汉华所说:“不以提供公共服务为中心,不切实还权于民,不扩大公众的有序政治参与,电子政务就不可能找到扎实的根基。” [11]
  就第三方面动力而言,目前国际上一些国家为提高或保持竞争力在电子政府建设方面投入大量的智力、财力和物力,其取得的成效让我们倍感压力。仅就“单一窗口”建设情况来看,尚且不用谈及欧美发达国家,就东、南亚国家而言就已展现出咄咄逼人的态势。目前亚洲国家中新加坡“单一窗口”建设最为完善、效果也最为明显,香港、日本、台湾、韩国紧随其后,而印度尼西亚、泰国、越南、印度也在积极开展这一方面的建设工作。如果我们不能充分意识到危机,主动改进和优化体制,创造更加有利的发展环境,我们将逐步丧失竞争力的优势。
  为了能够有效地将上述动力扩展到电子口岸建设相关单位,还必须要通过有效途径宣传电子口岸理念、“单一窗口”理念、介绍目前国际上发达国家以及周边国家的先进经验,以此形成良好的外部氛围。
  (二) 坚持与妥协,促进政策源流的成熟。
  电子口岸建设如果要谋求进一步的发展,就必须开展业务协同建设以及“单一窗口”建设,这其实已经不是一个政务信息化的问题,而是一个行政体制改革的问题。由于涉及到流程、业务的优化、整合,因此就必然涉及到权力和利益的调整和重新分配,这无疑增加了电子口岸建设方案达成一致的难度。为了解决这个问题,一方面必须要以巨大的政治勇气坚定地推行行政体制改革,依靠改革来革除在体制中存在的影响发展的障碍和因素。另一方面又不能坐等改革完成后才开始制定方案,而是需要脚踏实地,有所坚持有所妥协开展协商工作。根据笔者的意见,需要坚持的地方在于流程再造以及业务协同必须按照用户需求进行,但是在利益方面还需要保留相关单位的既得利益,甚至可以有所利益回报。
  (三) 建立富有远见且切实有力的协调领导机构,促使政治源流的成熟。
  中国社会科学院信息化研究中心汪向东在其发表的《关于我国电子政务领导体制的思考》的文章中提出“从我国电子政务(信息化也一样)推进的历史和实践来看,我们非常需要一个顶层、专管、超脱、强力的领导和协调机构。在2008年国信办并入工信部以后,国家信息化领导小组已无顶层、专管和超脱的执行机构,工信部属下的司、处在协调其他部门和地方时,一旦触及权益,便难以胜任。顶层的问题如果长期不解决,势必阻滞和影响地方和部门电子政务的健康发展。”为此,他明确建议:国家尽快采取有效措施,在非常设的国务院信息化领导小组和常设的部委之间,设立一个超越部门权益之上、又能承担日常决策支持、实施和协调的行政机构。对于汪向东的建议,笔者深为赞同,即如果能建立专门的电子政务推进机构,则可以将电子口岸建设纳入其指导协调范围,否则应将现有的国家电子口岸协调指导委员会进行升格。事实上,目前电子政务发达的国家均是如此操作的,比如在美国克林顿政府时期就是由副总统戈尔建立政府革新全国联盟负责推进改革以及开展电子政府建设,而英国则是在内阁中设立中央信息技术组作为推进电子政府的专门机关,并任命了直接向首相报告的“电子政府特命大臣”在跨部门的项目中发挥政治领导作用。新加坡则是设立了国家电脑化委员会等等。
总之能够实现跨部门合作的强有力的领导机制是决定电子政务能否构筑成功的首要条件。
  综上,在当前情况下,积极做好理念、基础设施、方案、人员的准备和储备,同时跟从上述源流的变化,发挥主动性推进上述三大源流的演变成熟,敏锐地感知并把握政策之窗的开启时机,是我们应该采取的应对之道。
  最后需要说明的是电子口岸建设既是我国电子政务建设的组成部分,也是一个具有典型意义的标本,从这个角度来说,电子口岸所曾经面临的发展和当下面临的困境正式我国电子政务建设的缩影。电子政务建设,首先是“政务”建设,是政务理念、政务体制、政务措施的建设,其次才是“电子化”建设,因为电子化不过是实现政务建设的途径和手段,抛却了政务建设,凭空谈电子化,其效果就很难得到显现。

 
 脚注:

  [1]中国电子口岸是国家进出口统一信息平台,是国务院有关部委将分别掌管的进出口业务信息流、资金流、货物流电子底帐数据集中存放的口岸公共数据中心,为各行政管理部门提供跨部门、跨行业的行政执法数据联网核查,并为企业提供与行政管理部门及中介服务机构联网办理进出口业务的门户网站。从严格意义上说,电子口岸建设在横向的层面包括两个方面的内容:一是为实现口岸管理部门间信息共享和交互而进行的公共信息平台建设;二是作为全国海关信息系统外部信息申报、接入的门户平台建设。对于第二个方面的内容,由于其建设过程完全由海关系统内部掌控,所以目前发展良好,成效显著,在本文中不作论述,本文仅讨论第一个方面的内容。在纵向的层面,电子口岸建设包括中国电子口岸建设以及各地方电子口岸建设两个层面,考虑到地方电子口岸的建设和发展直接受中国电子口岸建设的影响和制约,因此本文仅探讨中国电子口岸的内容。
  [2]以上数据来源于新华网北京2009910日电(聂妍婧 江国成)
  [3]以上数据来自“电子口岸‘集权’”《计算机世界》,2002-04-01,宋乐永
  [4]以上数据来自“信息通信助力打造电子口岸——访中国电子口岸数据中心工程师曾燕珲”《人民邮电报》,2004-04-23,李军
  [5]从整体而言,政治源流包括三个构成要素,但是具体到电子口岸建设而言,决策主体无疑是最具决定性的,因此本文主要针对决策主体要素进行分析。
  [6] 即把全国的报关单数据都放在网上,供全国的售汇银行及外汇管理机构核查,以便有效打击“三假”走私骗汇行为。
  [7]以上数据来源于百度百科“电子口岸”词条,2010928日。
  [8]单一窗口(Single Window),按照联合国贸易便利化和电子商务中心33号建议书做出的解释,是指参与国际贸易和运输的各方,通过单一的平台提交标准化的信息和单证以满足相关法律法规及管理的要求。
  [9]仅指解决问题的现实紧迫性。
  [10]19981025,朱镕基总理在国务院召开的八省(区)打击走私骗汇工作座谈会上,针对骗汇活动猖獗的情况,明确指示:要加快银行、外汇管理局和海关之间的计算机联网,加强对报关单和进出口核销工作的管理,从源头上防止骗汇、逃汇违法活动的发生。今年年底前,要建立海关与外汇管理局之间的双向快速反应数据通信网络,实现售付汇前对进口报关情况的电子核对,推广实施报关单查询系统。《人民日报 》1998-10-261版。
199941日,吴仪副总理在海关总署视察工作时提出:“要在巩固‘全国进出口报关单联网核查系统'的基础上,尽快解决依靠计算机联网实现对出口结汇核销单、许可证、出口退税等电子数据计算机核查问题。”http://www.szeport.gov.cn/intro/intro.aspx
20026月,朱镕基总理视察海关总署时对更对“电子口岸”给予高度评价,他指出:“‘电子口岸’建设就是瞄准国家宏观经济管理中存在的走私、骗汇、骗取出口退税等突出问题,充分发挥现代信息技术的威力,从而取得了传统手段无法达到的效果。http://www.szeport.gov.cn/intro/intro.aspx
20051122日,吴仪副总理出席海关总署与国务院11个部门在宁波联合召开的全国地方电子口岸建设现场会上高度评价电子口岸对我国对外经济贸易和大通关建设中发挥的重要作用,对电子口岸建设七年来的建设成果给予充分肯定。http://www.gov.cn/ldhd/2005-11/22/content_106499.htm
  [11]《当前中国电子政务的5种推动力》,周汉华,2009-7-16 10:35:00,来源:中国行业咨询网。http://www.echinagov.com/gov/zxzx/2009/7/16/77139_4.shtml


  参考文献:

  [1]
约翰·W·金登.议程、备选方案与公共政策(第二版)[M].北京:中国人民大学出版社,2004.

  [2] 拉雷·N·格斯顿.公共政策的制定——程序和原理[M].重庆:重庆出版社,2001.
  [3]
托马斯·R·戴伊.理解公共政策[M].北京:华夏出版社,2004

  [4]日立综合计划研究所 白井 均 城野敬子等 陈云、蒋昌建译,陈云、金晓星校.电子政府[M].上海:复旦大学出版社,2004.

  [5] CIO时代网.国信办改革:电子政务进入"重要机构缺位"时代 [EB/OL].
http://www.echinagov.com/gov/zxzx/2009/11/20/89635_3.shtml,2009-11-20 13:44:00/2010-10-5.
  [6] 汪玉凯.电子政务如何在大部制下推进[EB/OL]. http://www.echinagov.com/gov/xxhsj/
2009/11/19/89525.shtml,2009-11-19 14:23:00/2010-10-5.
  [7]周汉华.当前中国电子政务的5种推动力[EB/OL].
http://www.echinagov.com/gov/zxzx/2009/7/16/77139.shtml,2009-7-16 10:35:00/2010-10-5
.
  
[8]
汪向东.关于我国电子政务领导体制的思考[EB/OL]. http://www.echinagov.com/gov/zxzx/
2009/11/19/89474.shtml, 2009-11-19 10:36:00/2010-10-5.