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电子口岸公共物流信息平台的发展政策研究

发布时间:2011-05-30  文章来源:中国电子口岸数据中心上海分中心  聂瑞凝
(特别声明:本文非经中国电子口岸网站及作者本人书面授权,禁止任何媒体、网站或个人转载。否则将依法追究法律责任。)

  摘 要:电子口岸作为公共物流信息平台的一种应用,通过运用信息通信技术,整合政务信息、商务 信息和物流信息,以实现贸易便利化与安全的目的。海关是监管国家进出口贸易和口岸管理的职能部门, 对推动我国电子口岸公共物流信息平台发展具有重要作用。本文对我国电子口岸发展的管理构想和功能实 现进行分析,并从海关管理的角度,就电子口岸面临的问题进行分析,提出相关对策建议。
  关键字:海关 电子口岸 公共物流信息平台

一、引 言

  随着信息技术和现代物流业的蓬勃发展,如何构建一套全新的现代物流信息服务体系越 来越成为各方关注的热点。政府部门出于对市场进行宏观调控的考虑,以支撑物流市场的规 范化管理,企业界需要降低商务成本、提高生产效能,多方面的因素都要求搭建一个现代物 流公共信息服务平台,以进一步整合物流资源,促进信息流、物流和商务流的一体化。国内 外已有专家学者从公共物流信息服务平台(PLIP, Public Logistics Information Platform)的内 涵、规划、平台设计等方面提出了相关研究成果,并形成大致分类。基本可以把现代公共 物流信息平台分为企业物流公共信息平台、口岸物流公共信息平台、城市物流公共信息平台 以及区域物流公共信息平台这几类。
  纵观国外公共物流信息平台的建设成果,如新加坡的Portnet2口岸物流服务平台、美国的FIRST3 物流配送服务平台、澳大利亚的Tradegate4 服务平台、以及荷兰的W@ve5 港口服务 平台等。这些公共平台加强和促进了物流供应链相关行业内的进出口贸易商、物流服务供应商、承运人、码头、政府管理部门以及银行、保险等金融机构之间的资讯交流和信息共享, 从而帮助业界大幅节省时间、改革行业的传统工作模式,有效减低信息交流的成本,提高营 运的效率。其共同之处在于:平台都是依托所在国家或地区的港口而建立的;平台的构架采 用的是一种跨行业、跨部门的公共数据中心模式;其数据信息几乎覆盖了海关、税务、港口码头、供货商等物流供应链的所有环节;平台的网络开放性好、用户接入成本低、信息安全 措施到位等。此外,政府管理部门对平台的建设与应用起到了很大的推动作用,从制度构建、物流政策制定到具体的执行管理等层面都给予了莫大的支持。本文即从海关的视角出发,就如何构建我国电子口岸公共物流信息平台进行探讨。

二、海关参与公共物流信息平台建设的政策动因

  现代公共物流信息服务平台的理念是通过信息通信技术(ICT)将口岸管理部门和物流企业联合在一起,形成共同管理和协同经营的整体,以“资源+信息+管理+服务”的模式进行有效整合,从而使平台真正发挥公共数据中心的优势效应。海关作为国家进出境监督管理机关,担负着为国把关和服务经济的重要职责,在参与和推动物流信息化的进程中发挥着不可替代的作用。
  1.海关对于国际供应链安全与便利发展的影响日趋加深
  为了促进国际贸易的发展,世界各国海关正在致力于推进本国海关的改革和现代化,并以促进贸易便利化和保障供应链安全作为一项全新海关职能。近年来,“口岸管理”这一职能已逐渐发展成为各国海关除监管、征税、查私、统计等传统职能外,又一项重要的非传统职能,即要求海关在保障国家经济政治安全、加强与商界伙伴关系、参与贸易政策制定、促进国际贸易便利等方面拓展管理的领域。2005 年 6 月,世界海关组织(WCO)正式发布《全球贸易安全与便利化标准框架》(SAFE),提出通过“海关与海关之间”(Customs to Customs)的合作以及“海关与商界之间”(Customs to Business)的合作,以促进海关加强全球供应链安全,通过税收征管与贸易便利为社会经济发展做出贡献。在信息化方面,世界海关组织(WCO)又先后发布了《京都公约海关信息与通信技术应用指南》以及《海关与电子商务战略规划》这两份指导性文件,为各国海关推动信息化建设提供了统一的数据标准和参照。而供应链的管理与信息技术的应用正是构建公共物流信息平台的两大要素。
  2. 整合口岸管理资源、优化公共产品配置的需要日趋迫切
  公共物流信息平台在性质上属于口岸管理的公共产品。在未对公共产品实施整合优化之前,物流信息化一般都会由多个部门或地方政府参与投资与建设,难免会造成对于同一类公共产品的重复建设与投资浪费。由于信息化集成建设投入成本高,周期性强,如由口岸主管部门对其进行统一推广,实现统一的平台管理,可以优化整合资源配置,避免各地方重复建设,使公共物流信息平台真正成为跨行业、跨部门、跨区域的物流信息的高速公路。而海关在口岸管理方面具备先天的管理优势,是协调配置公共物流信息平台建设资源的理想机构。

三、电子口岸的管理构想及其功能实现

  早在 1998 年,我国政府开始意识到建立公共物流信息服务平台的迫切需要,在国务院领导下,由海关总署牵头,联合中央十二个部委,开始启动“中国电子口岸”的建设工作。“电子口岸”的理念即是利用现代信息通信技术(ICT)将各部门分别管理的进出口业务信息流、 资金流、货物流的电子底帐数据集中存放在公共数据中心。这样的公共数据中心,一是可以为政府管理机关提供跨部门、跨行业的联网数据核查,二是可以为企业提供网上办理各种进出口业务的综合性服务。
  1.电子口岸“一站式”政府服务的模式构想
  近年来,一站式(One-Stop)政府服务的理念开始影响我国政府管理的模式,从公民对于公共服务的视角来整合公共服务,在一站式的范式下,公众的所有事情可以在一次单一接触中完成。10中国电子口岸的基本构思,就是按照“电子底帐+联网核查+网上服务”的管理模式,建立集中式的公共数据中心,在统一、安全、高效的计算机平台上实现数据共享和交换,通过各执法部门间的联网核查,形成管理合力。对企业来讲,只要与电信公网“一点接入” 就可以通过公共数据中心在网上直接向海关、国检、外贸、外汇、工商、税务、银行等政府管理机关申办各种进出口手续,从而实现政府对企业的“一站式”服务。
  中国电子口岸的平台具有 3 个特点:第一,电子口岸既是电子政务,又不局限于电子政务,已经向电子商务延伸,是一个电子政务与电子商务结合的平台;第二,电子口岸是一个跨部门、跨地区的综合业务平台;第三,电子口岸平台通过各有关部门业务信息系统的互联,实现相关业务的联网应用,反过来电子口岸联网应用项目的开发和运行,又促进各部门信息化建设和应用水平,是一个相互促进、相辅相成的关系,并以此实现促进企业经营、方便执法监管的目的。
 
1:中国电子口岸平台示意图

  2.我国电子口岸的现行管理体制
  我国电子口岸一开始便采取了“自 上而下”的行政管理模式。2000 年,由国务院设立“口岸电子执法系统协调指导委员会办公室”(即“电子口岸办”),负责电子口岸办各项决 议的贯彻和部门间沟通,将日常办事机构设在海关总署,并成立中国电子口岸数据中心,承 担项目开发和推广。自 2001 年起,开始在北京、上海、天津、广州等 4 个口岸试点运行中 国电子口岸平台,并在各口岸成立数据分中心,代行管理职责。从 2004 年开始,海关总署 开始和各省市政府通过与地方政府签署合作备忘录的形式,建立各省市的地方性电子口岸, 将电子口岸平台延伸至各进出口口岸,电子口岸传统的打击走私的职能开始向促进贸易便利 方面拓展。截止 2006 年 12 月,海关总署共计与 41 个地方政府签署 35 个合作备忘录,涉及 37 个直属海关,共建设地方电子口岸平台 35 个,未签署的直属海关 4 个,分别为南宁(广 西)、贵阳(贵州)、哈尔滨(黑龙江)、昆明(云南)。
2:我国电子口岸行政管理结构图

  3.电子口岸作为公共信息平台的功能实现
  我国电子口岸平台的功能架构基本覆盖了政务、商务、物流发展的基本需求,如图 3 所示:
  (1)政务信息平台。电子口岸平台整合了口岸管理部门的管理资源,集海关、税务、 工商、质检、外汇等,组成一站式口岸服务和审批模式。通过电子口岸平台,政府部门可以 实行其对管理相对人的监督和约束,并行使电子通关、电子报税等功能,起到维护政治经济 秩序的目的。
  (2)商务信息平台。电子口岸平台同时兼具电子商务的有关功能,其推出的一系列网 上交易服务工具,如口岸支付一卡通,推动第三方支付平台的发展。通过数据中心,企业还 可以获得运输、仓储、银行、保险等行业的中介服务。同时,企业间也可以进行联网,从而 实现真正意义上的电子商务。
  (3)物流信息平台。电子口岸平台在提供物流信息方面具有专项优势,可以将政府监管信息(如报关、报检、结汇、退税等)、口岸信息(如航空、港务、码头等)、企业物流信息(如运输、配送等)进行整合,实现跨部门、跨行业、跨地区的数据交换和联网核查。

 
图 3:我国电子口岸系统功能体系

  四、我国电子口岸建设存在的主要问题

  尽管我国的电子口岸平台在完善物流监管、促进贸易便利化方面取得进展,但从国际贸 易的发展趋势,尤其是口岸的物流业发展情况看,还存在不少问题。这反映在行政管理体制 上的分割给电子口岸协调发展带来困难、统一的物流信息化标准亟待出台11、公众参与平台 建设的渠道有待进一步拓宽。电子口岸作为公共物流信息服务平台的建设瓶颈并不在于技 术,而在于构建促使物流业稳步、健康发展的“软环境”,如物流平台建设相适应的政策法 规、商业模式以及运作机制等。
  1、现行口岸管理体制的具有局限性
  如前所述,我国电子口岸的管理沿用传统的行政体制,通过设立电子口岸办、联席会议 等非常设机构来推动和协调跨部门、跨区域的事务管理。这其中涉及到两个问题:一是中央 政府各部门间的协调。条块分割是我国政府体制的基本特征,对于电子口岸来说,公共信息 平台所涉及的管理资源调配、传统业务流程改造、各部门所辖政务信息的共享等改革措施, 将无可回避地触及各相关部门的现行管理模式,改革难度可想而知。二是中央部委和口岸管 理单位之间存在利益分割,会造成中国电子口岸的发展战略与地方电子口岸的实践脱节的情 况,口岸的实际业务需求无法满足,且由于我国各口岸的管理政策不尽一致,造成中国电子 口岸的统一规划将难以满足所有口岸的发展需求。
  以上海为例,目前,上海电子口岸在管理中存在的协调问题主要表现在三个方面:一是口岸查验单位存在职责交叉重叠现象,存在多次申报和重复查验。按照现行的部门法规及电子报关报检制度,货物进出口需要分别向海关和检验检疫申报;人员进出境需分别向边检、海关、检验检疫申报。申报单内容虽各有侧重,但基础信息基本相同,需要多次填写和录入;
  二是各管理部门工作衔接配合不密切,影响贸易便利化政策顺利实施。口岸查验机构通关作业不够配套,工作衔接、配合不够密切,改革措施不够协调,有时一家查验机构出台某项改革措施,其它查验机构未能进行配套,影响口岸整体效应的发挥;三是部门参与程度不一牵制了大通关信息平台的作用发挥。目前,中国电子口岸已实现与国务院 11 个部门、香港工贸署和澳门经济局以及 13 家商业银行的联网,但在地方电子口岸建设中仍有一些口岸部门对大通关建设参与程度不高,部门信息平台尚未与电子口岸实现大通关业务流程及相关信息数据的互联互通和资源共享,口岸各部门协作和统一信息平台的作用没有得到充分发挥,造成管理资源的浪费。
  2.电子口岸缺乏标准统一的 CA 认证
  在电子口岸发展过程中,还缺乏权威性的CA认证中心。目前市场上,依托各行业、各政府部门建立的CA机构和按企业运营模式的商业第三方CA认证并存。而通关物流信息化涉及部门众多、行业面广,缺乏统一、权威的CA认证中心,将使得CA间难以实现交叉认证、 互联互通。12此外,我国于 2005 年实施的《电子签名法》在实际司法实践中并未得到广泛的应用,同时也没有其他相应的信息化立法作为支持。其中对于身份认证虽然规定了一些认证机构监管方面的内容,但仍然不够具体,也缺乏对安全流程、认证服务、统一标准或实现交叉认证、细化电子认证、政府和企业在法律实施中应该充当的角色等方面的问题进行详细规定和描述。目前海关采用的认证系统主要由中国电子口岸提供,并非专业认证机构,因此从法理的角度尚缺乏必要的依据。
  3、公众参与电子口岸建设和决策的程度偏低
  由中国电子口岸的政策动因来看,主要从政府部门和执法者的管理角度出发,这与“一 站式”政府服务所推崇的“以公民为导向”的理念尚存一定差距。同时,从电子口岸利益相 关者分析表中可以看出,企业用户作为电子口岸服务的?终受益人在参与电子口岸建设的决 策过程中的方式比较单一,对于决策的影响程度较低,平台的发展很大程度上取决于政府部 门的行政力度,普通企业用户的参与程度偏低。

表 1:电子口岸利益相关者分析表


五、结论及对策建议

  作为公共物流信息平台的一种应用,电子口岸在我国还是一个新生事物。要构建现代化 的公共物流信息平台,并非一个部门、一个行业或一个地区能够单独完成,需要全社会的共 同努力,特别要加强下列几个方面工作:
  1.加速口岸大通关业务的流程再造。政府部门应当首选对监管和执法流程实行改造, 简化行政审批流程,才能真正发挥电子口岸信息化的优势。
  2.加强政府部门间的业务协作和社会公共服务。真正实现电子口岸“前台一口受理,后台协同办理”,将以部门联网核查、提高执法效能为重点,逐步转向以面向企业和为社会提供公共服务为重点,进一步加强部门间业务协同,实现“一个门户入网、一次认证登录、 一站式服务”。
  3.制订电子口岸统一标准。电子口岸是跨部门的联网应用项目,应尽快统一联网方式、传输方式、报文结构、数据元等多项标准,同时加强数据元标准化的研究和推动工作,以降 低与各部门应用项目的关联性,减少对各部门应用项目的修改工作量,加快联网项目开发应 用进度。同时,由中国电子口岸数据中心,以及相关建设方取得《电子认证服务许可证》,为电子口岸数据交换实现权威认证。
  4.建立公众参与电子口岸建设的合作机制。公众参与是提高电子口岸平台可用性的关 键,在今后电子口岸的相关政策制定过程中,应加大公众参与的力度,尤其是就企业用户的 需求调研、电子口岸应用反馈机制、信息化项目的外包等公私合作问题进行深入地研究,尽 快出台相关政策法规和指导性意见。


  脚注:
  1 张锦、杨东援等. 城市现代物流公共信息平台的内涵和规划设计. 交通运输系统工程与信息, 2005(4)
  2 新加坡PORTNET, www.portnet.com
  3 美国FIRST(Freight Information Real-Time System for Transport), www.firstnynj.com
  4 澳大利亚Tradegate, www.tradegate.org.au
  5 荷兰W@ve,www.telin.nl
  6 World Customs Organization, Framework of Standard to Secure and Facilitate the Global Trade,Jun.2006
  7 World Customs Organization, Kyoto Convention ICT Guidelines_ Guidelines on The Application of Information and Communication Technology, June 2004
  8 World Customs Organization, Strategy Paper_ Customs and E-Commerce
  9 中央十二个部委:公安部、铁道部、交通部、信息产业部、商务部、人民银行、税务总局、工商总局、 质检总局、民航总局、外汇管理总局和海关总署
  10 贾涛、陈翔. 国外一站式政府服务机构建设的做法及对我国的启示. 中国行政管理.2007(5)
  11 据悉,由全国物流信息管理标准化技术委员会(China Logistics Information Standardization Committee, 简称CLISC)负责修订的国家标准《物流公共信息平台应用开发指南(Applied Guide of Logistics Commonality 》正在进行当中,内容包含了物流公共信息平台开发涉及的主要单证、商务协议管理、信 息服务管理、业务数据表目录、组件与功能等模块的标准化工作。
  12 刘小卉.上海公共物流信息品该的构建.中国物流与采购. 2007(1)

 

  参考文献:
 
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