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回望成果寻不足 突破制约求发展

发布时间:2011-05-17  文章来源:中国电子口岸数据中心北京分中心  王玲玲
(特别声明:本文非经中国电子口岸网站及作者本人书面授权,禁止任何媒体、网站或个人转载。否则将依法追究法律责任。)

  摘 要:本文介绍了电子口岸产生的背景与发展现状,分析了电子口岸发展过程中面临的几大制约问题,并对电子口岸今后的发展提出了相关的对策与建议。
  关键字:电子口岸 建设体制 统筹整合 服务 运营

  电子口岸是我国“金关”工程的重要组成部分,也是海关信息化建设的“品牌”工程,更是是实现口岸“大通关”的基础工程。它是利用现代信息技术,借助国家电信资源,将进出口业务信息流、资金流、货物流的电子底账数据集中存放到一个公共的数据中心,以便国家行政管理部门进行跨部门、跨行业联网数据核查,方便企业办理报关、核销、结汇付汇、加工贸易备案、网上付税等手续的统一信息平台。

  一、建设背景与发展现状

  产生背景:20世纪90年代中期, 利用假单证、假批文、假印章进行"三假"走私、骗汇、骗税的违法犯罪活动十分猖獗,对国家经济造成了严重损害。1998年,海关总署和外汇管理局按照国务院领导关于“加快银行、外汇管理局和海关之间的计算机联网,加强对报关单和外汇进出口核销工作的管理,从源头上防止骗汇、逃汇违法活动的发生”的指示精神,联合开发并推广了"进口付汇报关单联网核查系统",有效减少和防范了三假走私案件,使贸易顺差和顺收逐渐趋于平衡。正是在这样的历史背景和特殊需求下,电子口岸建设的系统工程应运而生。
  在国务院领导的直接领导和亲自推动下,电子口岸建设工作有序地展开。经过单项探索实践和全面研发阶段,逐步开始在全国范围内推广应用。2002年遵照国务院指示精神,海关总署开始与各地方政府合作,揭开了地方电子口岸建设的序幕。
  电子口岸经过10年的发展,初步建立了中国电子口岸与地方电子口岸两级平台。从起初以实现中央执法部门间互联互通、联网核查为主要目标的口岸电子执法系统建设阶段扩大到实现各地方、各有关部门互联互通、数据共享的建设发展目标并将逐步向相关物流商务服务延伸的大通关、大物流、大外贸的统一信息平台不断迈进。
  目前,由数据中心承建的中国电子口岸已经实现了11个部门、14家商业银行以及香港工贸署和澳门经济局的联网,入网企业达55万家,开发推广的应用项目共70个。各地已建立地方电子口岸平台35个,累计开发应用项目500余个。电子口岸建设取得了较快的发展,在加强口岸监管效能、提升政府行政执法能力,提高口岸通关效率、促进贸易便利化等方面发挥了重要作用。

  二、电子口岸发展面临的主要问题

  (一)制度保障欠缺:从电子口岸建设的实际工作中我们感受到电子口岸建设体制本身存在一些缺陷,缺乏一定的约束力,形成了较难逾越的的现实障碍。由于受到传统的政府管理理念和事权意识的影响,有关部门有时会从自身角度出发考虑问题,在对电子口岸建设的思想认识上出现偏差与分歧,造成参与热情与支持力度不够,导致电子口岸建设的原动力不足;虽然对于电子口岸的建设领导体制、建设管理机制、职责权限划分等问题上虽然在很多文件上已做过明确规定,但由于缺少相配套的法律法规体系的保障,各部门的责任意识尚不能充分调动,找不到明确的法定的责任关系,就会造成职责分工模糊、相关工作被动,很多规定在实际过程中不能很好地落实到位。

  (二)利益趋向问题:共建部门利益多元化矛盾突出,电子口岸建设在项目承建、资源整合、业务协作、共管共享等方面存在协调难问题;在海关内部,也存在一定分歧。有的认为地方电子口岸发展扩大以后,有些项目要归到电子口岸平台运营,有可能从海关剥离,影响到海关现有的经济利益,因此参与和推动地方电子口岸建设的积极性不高。

  (三)统筹化问题:电子口岸是一项规模空前、影响面广的综合性系统工程,它涉及多单位、多层次、多环节、多功能。电子口岸建设初期,对于统一化标准化问题做过多次明确表示,但在具体实施环节上没有特别的规定,缺少一个详细的便于具体开展项目建设的统筹规划。各级、各地方目前的开发项目已向多元化不断迈进,但项目分类不够科学化,项目功能存在交叉处或盲点。在各地、各部门百花齐放、百家争鸣现象比较突发,比如电子口岸预录入系统问题:好长一段时间都存在多版本共存、各地方还有自己开发的独立版本,同时有些子系统已集成在QP4.0系统上,但同时仍有很多系统还没有整合到一个统一的大系统上,这些单独的系统都有独立的用户名、密码和使用规范,需要单独安装,需要掌握不同的操作流程,与“一站式”登录不太相符,这样不利于电子口岸的统一化建设,给使用、维护、管理与统计工作带来诸多困难。此外,有些地方电子口岸的资金和技术力量投入不够,导致建设开发工作滞后,跟既定标准难以适应,造成区域发展不平衡,建设步伐不统一;同时各地方的不同的业务特性,也是电子口岸项目难以统一规划的客观因素。

  (四)一头热现象:由于受到海关承建关系的影响,目前电子口岸建设中开发的很多应用项目更多的是偏重于海关业务,而在与其他政府部门的共享、共建等方面少了一点分量,如果不在扩大共享、共建工作上狠下功夫,电子口岸建设会继续呈现海关方面一头热的现象,会向着狭义化发展,跟最初设定的广义目标相比会缺少那种全面性与系统性。

  (五)关系界定问题:在电子口岸建设工作中,还有一些关系存在模糊或分歧之处,比如:电子口岸与海关外网及其他政府部门外网建设的之间关系、我国的电子口岸建设与国际单一窗口建设之间的关系、海关在电子口岸建设工作中与其他政府部门的关系、海关内部技术部门之间的职能关系等等,这些关系的处理得当与否在一定程度上也影响着电子口岸的发展进度。

  三、电子口岸发展对策研究

  (一)理顺各项关系,促成协调发展
  电子口岸建设的核心难点并不是技术问题,而是相关部门的协调配合问题。为有效促成协调发展,我认为首先要理顺这样几方面的关系:
  1、我们海关与其他成员单位的关系。电子口岸建设由海关牵头承建是国务院决定,各部门认可的。但由于和其他部门在行政级地位上的等同性,在实际组织、协调工作中,海关方面有时会处于一个比较尴尬的角色状态。这层关系需靠政府部门进一步调和或对海关进行特殊授权。海关内部则一定要统一认识、摆正自身在建设工作中的位置。克服一切困难,担起此项重任,努力推进新项目的研究开发,积极提供涉及大通关服务项目的非执法数据。而其他成员单位有多少、都是谁,对于全国各地来说都不一。地方平台发展初期,成员单位并不在于多。海关方面要依托政府的保障力量,争取重点部门的参与与配合。促成有效应用,逐步推进发展。等基础平台真正地搞好了,必然会吸引更多的成员加入,使开放数据交换接口成为一种自身需求,和谐的关系链也会自然形成。
  2、海关内部的横向关系。在总署层面,应有效落实“一司两中心”联系配合制度,形成更强的技术合力。在直属关层面,要正确处理好各关技术处与数据分中心的关系,在项目开发、技术维护、人力资源上加强配合与互补,形成密切的合作关系。同时,要加强与海关业务部门的联系,深入了解业务实际,按需开发应用系统,有效提供技术保障,更好地服务于大通关建设。在项目建设上,要进一步明确海关外网建设和电子口岸专网建设的关系,两者要各有侧重,两者的数据可以互为安全备份,相应的项目建设、网络布局、管理方式、接入方式等要标准化,明文化。
  3、中央与地方层面的众向关系。首先在平台层次中,我们要深入把握中央与地方两级平台功能定位的异同点,在“三统一”的前提下兼顾区域特性。并不断加强数据交换,使两个层面互相支持、互为补充、构成统一的大通关信息平台。其次在机构层次中,我们也要正确把握中央与地方的众向关系,各地分中心要积极加强与数据中心、科技司和电子口岸办的沟通和联系,及时反应和解决工作中遇到的困难,争取更多的指导与支持。更有义务听从统一决策、积极向总署反馈建设动态、深入企业了解需求、全力配合做好署级项目的推广应用工作。

  (二)避免重复建设,注重开发与整合并举
  电子口岸的发展需要一个从粗放型向集约型转变、从分离式向整合式转变的过程,加强归口管理和规范整合,消除“孤岛”现象,才能有效避免重复建设,才能把越来越庞大的电子口岸应用系统化繁为简、化散为统、更好地掌控。
但整合是一个比开发更难的过程,由分到统,这不仅仅是一个技术问题,更涉及到很多现行的建设制度与管理模式问题。这就需要各部门加强配合、树立全局意识、通过多种途径实现应用项目的整合、信息资源的共享。整合优化的方式我认为最主要的有这样几条:
  1、立足实用性,对现有的应用项目进行整合。各地、各层级应组织专人对现有的项目资源进行调研,有效分析项目的实用性和时效性,对于那些应用效益不显著、受众范围越来越小、不适应现在应用需求、不再具有推广价值的一些项目,应坚决整改撤除或合并升级。要对功能上有交叉重叠的子系统进行有效整合、并对系统名称进行明确的规范,避免名目繁多、操作繁琐,力求以简单明了为主。一方面有助于减少人力、设备、资金上的投入,一方面也有助于电子口岸平台发挥更大的实际应用效能。
  2、立足源头性,对于未来的建设工作要统筹规划。应用需求是开发建设的出发点,要统筹规划电子口岸建设工作,首先要在源头上理清业务关系、实现业务整合和流程优化,在海关内部要整合各部门内部的业务流程和实际需求,在各政府部门之间要理清行政执法流程、整合应用需求,———这是实现一站式服务的源头所在。对未来的建设项目要进一步提高论证的充分性、立项的前瞻性,意见的广泛性,从前期工作中做好统筹集约的准备。
  3、立足协调性,适当调整建设管理体制。当前电子口岸建设管理制度存在松散处与交叉点,导致有些工作进展不顺畅。职责划分不够明确、项目建设出现重叠等问题,让项目在推广应用中产生了一些结症,百花齐放的现状造成了很大的资源浪费和管理困难,有些项目海关在开发,但国税、检疫等部门也在开发,有些项目总署在开发,但地方海关也在重发建设,这使得电子口岸建设的长期协调发展受到了较大的困扰和无形的阻碍。我们应当消除现行的建设管理体制中不适应发展要求的地方,进一步明确职责权利,有效加强共建部门的配合协调,在大项目上,共同部署、共同研究、共享资源、凝成合力、减少重复建设和不必要的浪费。
  4、立足地域性,做到多元化与统一化的有效调和。我们应坚持在统一的建设标准下,合理容纳地域性的东西,可以采取辅助平台建设模式、配套开发方式等解决地区差异问题。让百花齐放的态势最终回归到一个和谐统一的大花园里。

  (三)加强服务意识,提升人性化服务水平
  电子口岸建设一直坚持着“以服务为导向”的理念,而且这种服务是一种由内至外的扩展,这种服务有面向我们海关内部的,有面向其他政府部门的,也有面向广大进出口企业的,这是真正体现政府职能转变的一种形式。
  电子口岸建设给进出口企业和其他口岸管理部门带来了有效的便利成果。如:2001年网上支付系统运行,为企业提供准确、方便、快捷的网上付税服务。目前电子口岸已与14家商业银行开展网上支付合作,2009年网上支付业务量达3906亿元人民币,占海关全年税收的42.4% ; 2003年8月铁路口岸信息系统在满洲里、阿拉山口、二连、绥芬河四个铁路口岸试运行,实现了海关、铁路、质检及进出口企业、货运代理和报关企业的联网和信息共享。每年可节约国外车辆使用费2600万余元,缩短车辆停留时间1小时以上。2002年12月,联网监管系统推广应用后,北京海关在辖区内的进出口企业的生产周期缩短、经营效率提高,极大地提升了企业在国际市场上的竞争力。北京JVC电子产业有限公司,联网后每年手册数从110本降为2本,在口岸海关办理报关制审单时间由原来每票至少5分钟缩短到1分钟。企业生产出口周期从30天减少到2至3天,每年直接成本节省120多万元。这些数字无疑让我们看到了相关部门和进出口企业在电子口岸平台享受到的切身利益。
  但是随着应用系统的不断增多,也有企业反应上来在付费压力大和使用环节繁琐等问题。有些系统很大,涵盖功能也很全面,但使用起来不够人性化,或者使用计费比较高,这对企业来说会产生一些其他的想法。我们应该在日常工作中强化服务意识,坚持以人为本,通过各种途径收集用户的意见和建议,进一步完善我们的信息系统,让企业切实感受到电子口岸平台对于企业缩短办事时间、减轻贸易成本的 实际效果,切实享受到更高品质的服务。同时,随着应用系统的不断扩展、受众范围的不断扩大,故障申报、疑难咨询等工作也会相对增加,为更好地服务广大用户,及时解决各种突发问题和技术故障,目前,电子口岸推广的客服一体化工程便是一个很好的实现途径,也是对强化服务理念的一种真实诠释,这无疑将产生良好的社会效益。此外,推进移动办公、扩大视频培训等措施也是提升人性化、创新化服务的有力途径。

  (四)健全运营机制,形成科学发展模式
  在地方电子口岸的运营管理方面,各地方选择的运作模式不相同。如南昌市政府专门投资成立了事业单位负责地方电子口岸事务,上海、大连、杭州、宁波等分中心与地方政府合作成立了经济实体公司负责地方电子口岸的项目开发、运营维护工作。依靠了企业的运作模式和竞争机制,这些地方的电子口岸相对已有了较强的竞争实力和发展空间。
  从各地建设情况来分析,我们看到地方电子口岸的运营管理机制对电子口岸今后的发展程度有着十分重要的关系,所以对于运营管理机制的完善问题也要充分重视起来。
  以北京电子口岸运营模式为例:北京分中心也成立有自己的经济实体,但没有政府部门的投资与介入,品牌力度仍有欠缺,而且公司的自助开发力量还相对比较薄弱。同兄弟口岸的运营管理模式相比,还存在一定的欠缺,今后,我们将逐步予以完善。先从内部管理上完善运营机制:从开发、维护、客服、合同管理、收费管理、对外对内的培训等方面加强机制建设;同时我们也将在运营工作上加强与数据中心合作双赢机制。数据中心与分中心签订有偿服务协议,由数据中心负责基础系统、专利技术研发、标准制定、口岸电子执法系统研发等工作。数据分中心则按照中心制定标准承担地方电子政务、电子商务系统开发、市场开拓与推广、综合信息服务等任务。通过在中心和分中心之间建立这种“基于项目有偿服务”的合作模式,可以进一步密切中心、分中心之间的联系,明确双方责任,找准双方定位,充分调动数据中心、分中心两者的积极性,发挥双方的优势资源,建立真正意义上的伙伴加兄弟的关系,为中国电子口岸和地方电子口岸的共同发展奠定更坚实的基础。

  (五)鼓励区域合作,加快发展互联互通
  随着经济贸易与物流业的不断发展,我国的东北经济圈、长三角、珠江三角经济圈都在逐步兴起。为进一步促进区域经济发展,地方电子口岸也要积极推进和加深不同地区之间的合作。目前,汕头、梅州、汕尾、潮州、揭阳等五个城市联合打造了粤东电子口岸,宁波、上海、杭州三地的电子口岸已实现了数据互联互通,大连和辽宁电子口岸也进行了资源整合,京、津、冀也有联合共建的想法。这是一种很好的趋势,应该加以宣传与鼓励。区域合作有助于资源的整合,减少不必要的重复建设。同时区域范围内逐步开放数据交换接口、实现数据共享,势必有助于实现各地各级之间互联互通的最终目标。